第一部分 前言
民办非企业单位，是一种非常具有中国时代特色的产物，但该制度很难说是中国本土所独创的制度，而更多的是一种简洁版的财团法人制度化用 。自1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台至今，期间我国民法法律规范针对民事主体这一概念历经了《民法通则》、《民法总则》乃至《民法典》三个阶段，制度上的不断完善改进、新旧更替，也造成了对“民办非企业单位”这一概念的冲击，导致适用上出现了各种问题。原本，“民办非企业单位”并非是一种法律明确规定的概念，而是源于中共中央办公厅、国务院办公厅所发的“中办发〔1996〕22号”文件 。在1998年正式颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》中最终成为一种正式的法律概念 。本文将对该种“主体”形式，作简要概述。
第二部分 主体性质
根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》中的定义，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织 。从该概念中可以拆分出，民办非企业单位的特征主要是三个：非国有性、非营利性与社会服务性。
以上特征有点与事业单位性质相近似，可作为类比分析对象。例如《事业单位登记管理暂行条例》中，指明事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织 。从范围上来看，民办非企业单位经营范围主要是教育事业、卫生事业、文化事业、科技事业、体育事业、劳动事业、民政事业、社会中介服务业、法律服务业 等公共事业，与事业单位的经营范围有诸多重合。因此从这一个侧面维度来看，民办非企业单位也可看做是一种民办事业单位，但二者实际在本质上却有较大不同：一是举办者的性质，事业单位的举办是利用国有资产，由国家机关直接设立，本身即是国有属性，而民办非企业单位则正好相反;二是事业单位所具有的公益性而民办非企业为非营利性，这点可借鉴《民法典》中对非营利性法人规定作参考。
《民法典》中对非营利性法人作了三种细分，事业单位法人、社团组织以及捐助法人，其中捐助法人中含基金会、社会服务机构等类别，其最为特殊。捐助法人成立目的仅能是为公益目的，而前者社团组织，既可为了公益目的，亦可为会员共同利益。由此可见在概念层面，非营利性并不能与公益性相等同，而是包含与被包含的关系。那么自然，民办非企业单位的性质，也不必然是公益性质。
第三部分 主体分类
民办非企业单位，正如前文提及的，并非是一个严格的法律概念，而是由一个行政管理概念通过行政法规的形式衍变而来的，因此在实践中也造成较大分歧。
按2010年修订的《民办非企业单位登记暂行办法》规定，民办非企业单位主要有个体、合伙、法人三种主体形式，且不论在哪一种形式之下，民办非企业单位的资产都必须与出资人、举办人相分离独立、独立运营，所得利润不可对出资人、举办人进行分配。即便解体，财产也不得私分，而要交由相关部门移转给其他近似职能的机构。该规定的设定原因，有理论认为是因为其非营利和社会公共服务性质所导致的结果 ，从结论上来看民办非企业单位不以营利为宗旨和目的，设立者和举办者向该组织投入资源不取得经济回报、不享有该组织的所有权 。
对于民办非企业的资产独立且所得利润不可对出资人、举办人进行分配的规定，不论是理论界还是实务中均存在不少争议。在个体、合伙两种形势下，一方面出资人需对企业债务承担无限连带责任，而另一方面出资人、举办人却无法获得对民办非企业单位的财产的控制，权利义务的设置并不对等 。这也就导致了有人认为，在该种明显权利义务不对等的情况下，一个理性谨慎的投资者是不会选择以个体、合伙两种形式开办民办非企业单位;如选择以这两种形式开办民办非企业单位则很有可能会存在不纯粹动机。
就现行规定与时间来看，民办非企业单位个体、合伙、法人三种形式都是可行的，但从权利义务的设置来看，无疑法人制是更好的选择方向。
第四部分 设立
如上文所述，民办非企业单位主要有个体、合伙、法人三种主体形式，但其设立并非按《公司法》规定向工商行政部门申请。根据《民办非企业单位登记暂行办法》的规定，民办非企业单位的登记机关与主管机关相分离，登记统一由民政部门进行管理，具体可细分范围如第二部分所载。
民办非企业单位的基本成立条件，总体上与法人成立要件差异并不明显。除特殊要求的需经业务主管单位审查同意以外，其他一般要求为有规范的名称、必要的组织机构、与其业务活动相适应的从业人员、与其业务活动相适应的合法财产、必要的场所 ，并无太大差异。
只有针对民办非企业单位需具备的财产有特殊规定：财产中的非国有资产份额不得低于总财产的三分之二 。
第五部分 责任承担
如本文第三部分所提及的主体情况，对民办非企业单位责任的承担问题需根据其主体不同性质加以区别。
以法人形式成立的民办非企业单位，具有独立的民事行为能力，从而能够以自己独立财产独立承担民事责任;以个体工商户形式成立的民办非企业单位，需区分是以个人还是家庭形式经营，如以家庭形式经营或无法进行区分的，则需以家庭财产一并承担责任，否则以个人财产承担无限责任;以合伙形式创办的，则是各个合伙人均需以自己财产对民办非企业单位债务承担无限连带责任。
但需注意的是，民办非企业单位因其特殊的法律性质，其财产的使用、处分均会受到严格的监管审查监督。如在《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十二条中就有明确规定，民办非企业单位必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督，资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。
此外，除监管规定以外还需考虑到公共利益的需要。如在(2015)执申字第55号案件中，最高人民法院就指出，债权实现与维护社会公共利益之间应当保持平衡，法院采取的执行措施不能影响社会公益设施的使用。鉴于部分民办非企业单位所具有部分公益属性，诸如案中所涉的民办学校，法院对相关公益性设施的执行更倾向于不改变其公益性用途，不影响实际使用。由此债权的实现方式与实现程度，均会受到一定程度的限制 ，这是相对方在与民办非企业单位交易以前，需要考虑好的重要问题之一。
第六部分 清算与破产
如上文提及的，基于民办非企业单位的特殊性，其破产清算程序也与普通企业有所不同。
对于普通企业(营利法人等)破产清算程序指的是企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力 的情况下，所走的法律程序。因此在实务中，民办非企业单位作为一种特殊的非营利、甚至是具有部分公益目的的主体，能否适用《中华人民共和国企业破产法》的相关规定，也成为了实践中的症结所在。
依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十六条的规定，民办非企业单位因各种原因需要注销登记的，在办理注销登记前，应当在业务主管单位和其他有关机关的指导下，成立清算组织，完成清算工作。清算期间，民办非企业单位不得开展清算以外的活动。该条规定所针对情况主要是民办非企业单位自行清算的情况，类似于公司法的规定但并未言明可否如《中华人民共和国企业破产法》中所规定的那样，经债权人申请而进行破产清算程序。
针对民办非企业单位中有较为明确的规定是民办教育机构。如在《中华人民共和国民办教育促进法》中，就规定了民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。并且清偿顺序亦作出了硬性规定：首先需要退受教育者学费、杂费和其他费用;其次是教职工的工资及应缴纳的社会保险费用;最后是其他债务。非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学;营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理 。但该法的适用范围，也仅是民办学校、教育类机构，并不能作为类推适用全部民办非企业单位的依据。特别是在该法针对民办学校、教育类机构这一特殊类型的民办非企业单位作出特殊规定的情况下，是否也能从侧面说明，其他类型的民办非企业单位除非另有规定，否则不能“余条准此”?
事实上，在四川省高级人民法院关于印发《关于审理破产案件若干问题的解答》的通知中，也对《中华人民共和国企业破产法》的适用范围作出了部分解释，认为能适用破产程序范围的主体，主要是企业法人，对于企业法人以外的组织能否适用破产清算，应当由相关法律予以明确。现有、明确规定的可参照适用破产清算程序的企业法人以外的组织，有合伙企业、民办学校、农民专业合作社、个人独资企业。除此之外的原则上不应受理 。
可见，民办学校，作为民办非企业单位其定位相较于普通的民办非企业单位非常特殊，其他的民办非企业单位，难以直接参照适用《中华人民共和国企业破产法》的规定，具体到个案还需根据特殊情况，特殊处理。想要一个统一的适用标准，还需待相关立法工作进行完善。
第七部分 总结
总体上而言，民办非企业单位制度具有很强的时代性和政策性。该制度的设定初衷是为了在当时情况下促进经济、科技、教育、文化、卫生以及其他社会事务方面的发展 ，但不一定会符合当前的社会经济制度。例如在《中华人民共和国民办教育促进法》中，就有对民办院校的举办者提供自主选择的意思自治基础，允许其选择设立非营利性或者营利性民办学校 ，但对此现阶段也仅是针对民办学校性质的民办非企业单位，并不能一概类推适用其他形式的民办非企业单位。另外在2021年生效的《中华人民共和国民法典》中，也在非营利法人一节中加设了社会服务机构、非法人组织一节中加设了不具有法人资格的专业服务机构的相关定义、表述，后期的司法实践中，此两种形式会不会完全取代民办非企业单位亦未可知 。因此如碰到此类主体所涉的纠纷，还需在考量事实基础之上，具体问题具体分析后作出决断。
作者：张刚良 卫弘泉
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